一、抚局的破裂
1866年9月，清廷调闽浙总督左宗棠为陕甘总督。次年2月，又命左氏为钦差大臣，督办陕甘军务。这一人事变动标志着清政府决心全面镇压西北回族反清运动，从而导致了西北政治形势的根本变化。
清政府对西北回族反清之政策称为“剿抚兼施”、“只论良莠，不分回汉”。但从人员任命上，可以看出不同阶段的“剿抚”手段各有侧重。同治之初，恩麟主持甘肃军务。当时西北清军主力集中攻打陕西回民军，主帅多隆阿被击毙，恩麟无能，首创抚议。清廷不得已，起用湘军水师将领杨岳斌为陕甘总督，又派都兴阿、穆图善等八旗将帅入甘，企图联合镇压回族反清斗争。不想杨岳斌措置乖方，引起原驻甘清军与湘勇的矛盾，军队纷纷哗变，回民军乘势扩大攻势，甘肃清军几乎瓦解。故1866年后，甘肃军事主要由宁夏将军穆图善负责。穆图善时期广泛推行抚策，除陕西回民军发动返陕战役外，其他各地回民军均与清军议抚，甘肃总体上从战争转入抚局。杨岳斌不安于位，屡奏“才力不及，病势日增，恳请开缺”①。清廷遂命湘军主帅左宗棠入甘主持军务。左宗棠入甘，不仅取代杨岳斌，穆图善亦不再对甘肃政治有置喙的余地。如果清廷真正支持穆图善的抚策，就绝不会有这样的人事安排。很明显，湘军西进，一向由满蒙旗员把持的西北必然尽为湘军势力控制。这反映了清廷镇压西北回民军的决心。
这一政策变化的背景是，东南太平天国农民起义已失败，其余部与捻军合并，向北方和西北流动，反清重心由东南向西北转移，吸引着清廷关注西北；东、西捻军被镇压后，清政府能够集中兵力、财力对付西北回民军。1869年后，清军开始集中目标于回民军，西北回族反清运动进入最后阶段。
问题还在于抚局为什么不能长期存在下去，即清政府为什么不愿接受这一具有妥协和合作色彩的政治方式。
这首先与清王朝的统治精神有关。作为一个少数民族上层建立的政权，清王朝对国内各民族的控制较以往更为严密，政治权力更为集中。他们对于各种可能产生的反抗和分权倾向持极为严厉的镇压态度。应该承认，清政府在这方面的措施取得了相当的效果，特别是对汉族的打击与控制，极大地巩固了清王朝统治。这种历史造成了一种习惯与惯性，清政府对别的少数民族也施以严格的控制。对于回族的态度，清政府在镇压苏四十三、田五事件中已体现得十分清楚，绝不允许回族组织化发展。事隔数年之后，有一官员奏请在福建借助民间家族制度统治居民时，乾隆皇帝立即联想到回族的宗教组织。上谕是这样说的：
徐嗣曾奏闽民多系聚族而居，漳泉尤甚，大者数千丁，小者亦百十名，各有宗祠，设立族正。其中桀黠之徒恃其丁口之众、祠产之丰，凡结会械斗、纠抢匿匪、拒捕抗官之案半由此起。而猾胥蠹役往往与为勾结，互相包庇，以致族中匪徒犯案，地方官摄捕需时……因博加询访，漳泉大族中宗祠族正亦多有读书明理安分畏法者，其族中匪徒犯案，地方官竟有不事签票出差，但开指姓名传知族正，予以限期，彼即自行缚送到官，不敢藏匿。现酌定章程遍行晓谕，凡族中举充族正，如有为匪不法、作奸犯科，族正不行阻止举首者，分别治罪；如果教约有方，一岁之中族内全无命盗械斗等案，给匾奖励；三年无犯及能将滋事匪徒查缚送官者，奏给顶戴等语。设立保甲里长固属绥靖闾阎之一法，但闻闽省民人俱系聚族而居，该处械斗之风，往往此族与彼族挟嫌争衅……如甘省回民，其教首阿浑即与闽省族正相仿，从前苏四十三、田五等即系阿浑聚众滋事。各省回民甚多，若俱委之阿浑稽查管束，又安用地方官为耶？细想该抚所奏，断不可行……①
从这条上谕中可看出，苏四十三等事件使乾隆受了很深的刺激，他最重视的是阿訇的影响排斥了官府对回族居民的直接统治。“若俱委之阿浑稽查管束，又安用地方官为耶？”一语集中表达了绝不允许别的组织削弱官府统治。
其次，清政府一直否认回族有任何政治上的特殊性，坚持回族与汉族一样，只能接受清政府直接划一的统治。清前期的这个立场在前几章中已做叙述，中期以后仍然继承了这一观点。嘉庆皇帝有这样两条上谕：
韩鼎晋奏请添设回民学额一款，断不可行。回民散居各省，所在皆有，非如苗民之聚集一方者可比。湖南苗民另行编列字号，原所以示区别。若各省回民久与本处生童一体考试，如果文艺可观，原准取入学额，并无多寡限制。若如该学政所请将回民专列字号，则直省各州县皆有回民，处处援以为例，岂不将学额广行侵占？必致彼此攻讦，转非相安之道。②
御史张元模奏请禁回民充当捕役承差一折，所奏非是。回民隶居各省，分业四民，久与编氓无异。其有习为盗窃或身充捕役后通盗豢贼者，如该御史所奏王明等四犯，一经破案，自当按律惩办，以戢奸宄。若因此即禁止回民不令在官充当差捕，试思小民良莠不齐，各直省民人以盗贼犯案者何地蔑有？岂独于回民加以厉禁耶？该御史所奏实属一偏之见，难以施行，著无庸议。①
嘉庆皇帝一反一正的两道上谕，围绕着一个中心意思，就是“回民隶居各省分业四民，久与编氓无异”。既然回民与“编氓”没有区别，就不可专列学额，当然也不必禁其充当公差。这些具体的事情上尚且如此，涉及政治统治的问题，清政府当然不肯轻易改变立场。
清政府对国内各少数民族的具体政策并不完全划一，这方面的差异主要是由历史原因造成的。如蒙古王公贵族、藏族宗教上层及土司对本民族均有相当大的自治权力，清政府承认他们的这些权力是从历史上因袭旧制而形成的。西北回族的反清和抚局当然不是旧的传统，而是西北政治格局的重大变化，抚局是一种创制，主要涉及清王朝专制主义中央集权与民族地方分权自治的关系。封建专制时代，社会要求不能通过和平的政治方式表达出来，政治变化总是演变为战争行为，战争状态决定着政治结局。所以，抚局是以战争为前提的，是武力对抗的结果。清政府与回民军的政治关系表现为对抗关系，决定了维持抚局的困难。
抚局的产生反映了清政府对回族问题已经做出了重大的政策调整。这是清政府在其统治衰落情况下的被动选择。东南农民起义几乎使清王朝陷入灭顶之灾，至19世纪60年代，清政府在湘、淮系汉族军事集团的支持下，喘息稍定，但大兵集于东南，西北的统治力量极为薄弱。正是在这一背景下，回族反清斗争得以迅速发展，军事和政治上取得优势，迫使清政府作出政策调整。从乾隆年间禁绝新教、打击老教的政策到这时任命马桂源、马化龙、马文禄等为官员，可以清楚地看到这个变化。这些历史事实传达了这样的信息：在清政府和回民军政权之间构建起政治协调的可能性是存在的。换言之，清政府在遭受严重打击的情况下，已经开始放弃原有的僵化政策，表现出了某种灵活性。抚局中，清政府命令受抚的回民军首领“约束其众”，维持地方。这看起来是一种要求，实际上是承认了回民军的自我管理权力。这与从前反复强调清政府对回民的直接统治是很不一样的。
然而，抚局最终还是没有维持住，它没有作为一种政治的“常态”被固定下来，反而又转变为战争并被取消。这当中的原因是复杂的，主要的有以下几条。
第一，抚局地区清政府与回民军的权限划分并不明确，导致双方仍存在尖锐的矛盾。回民军与清政府议抚中究竟讨论了什么内容，回民军方面没有留下文字记载。官府则出于矫饰，谎称回民军“慑于军威”而“乞抚”，使议抚的真相面目全非。从地方官员的报告中，我们只能知道回民军议抚时曾反复表明绝无推翻清王朝的意图。这是达成抚议的必备前提，清政府正是认可了这一点后才与回民军议和的。穆图善曾向清廷说：“马朝清之深明大义，矢志靡他，证之前事已班班可考。”①议抚的另一关键问题是如何处置回民军。在历次议抚时，官府都要求回民军首领缴出马匹军械、解散部众。回民军也往往交出少数马械。回民军成员多是本地回民，所以回民军解散与否，官府难以掌握。回民军成员各归本村，似已解散，但又随时可以聚集起来。因此，回民军实际上并没有解散。地方官员对此也十分清楚，他们迫于形势，只好含糊了事。至于抚局中官府与回民军的权限划分问题，各种资料中均未议及。大概这个问题过于敏感，双方都不能明确地提出。而这恰是抚局的基本问题，不论人们主观上怎样回避它，它都是抚局中始终存在的客观问题。回民军与清政府在事实上存在着权限划分的关系。这种权限关系只是没有以谈判的方式确定下来，而是依实际的力量对比而形成。其实，议抚的出现本身就是一种力量对比关系变化的结果，如果清政府可以一举镇压回民军，就不可能有议抚这一事实。同治四年清军大败之后相继哗溃，宁夏府、灵州、固原、平凉等均为回民军所有，这一客观形势决定了议抚后回民军广泛的管理权力。清廷令马化龙“前赴各路开导回民”；穆图善亦“令该绅（马化龙，引者注）随同代理灵州知州尹泗，将该州善后一切事宜妥速筹办，并查点营库存储各项军械数目……安辑地方，保卫汉民，劝导回众投诚，擒斩叛乱陕匪。”①这些都反映了清政府对回民军权力的承认。这些文字的背后是回民军在该地区军事政治优势的事实。更能说明这一点的是，抚局中回民军力量的增强推动其管理权力不断扩大。1863年，西宁回民军占据循化、喇课、海镇等地，西宁办事大臣玉通只得议抚，命马桂源为循化厅同知。后来回民军继续扩大战果，西宁府城亦为回民军所控制。“玉通等受其挟制，遂听其主使。”②这种形势使马桂源成为署西宁知府，其兄马本源署西宁镇总兵，掌握了西宁军政权力。其他像马文禄为肃州守城都司、李得仓为军功，都不是清朝官员的正常晋升，而是回民军势力的表现。
抚局中的权限划分不是在议抚中商定的，而是靠力量对比形成事实状态。这一现象会导致许多分歧。首先，不论哪一方的权力增强后，对方不会承认“应该如此”，而认为是不得已。因此就会致力于限制、缩小对方的权力。这自然会引起矛盾与斗争。其次，议抚双方没有一个共同认定的权限关系，便不能守定某一限度，导致双方的关系总是变化不定，不能随着时间而演变成定例和习惯。因此，尽管回民军在相当长的时间里掌握了西宁政权，却并未能使官府承认这是正常的，反而官府总在努力改变这一状态。1866年杨岳斌派遣知府钟瑛赴西宁办理政务，企图限制回民军权力，双方发生尖锐矛盾，最后以钟瑛被杀而结束。在这次事件中，回民军虽然占据优势，但杀死官员毕竟与维持抚局的要求背道而驰，动摇着抚局的稳定。许多人认为西宁“文武不能履任，遂以化外置之”③。左宗棠进攻西宁所提出的理由除追击陕西回民军外，更主要的是官府在西宁失去了政权。他反复说：“西宁名存实亡，早见奏牍……在城汉宫软困已久，豫锡之、黄武贤均趋而避之。此由马尕三奸谋，玉通甘受其制所致。今欲革故鼎新，收其权归之官，谈何容易。”①他认为这种状况与他所认为的抚局根本不同：“穆图善受事以来无可设措，自金积过师，目睹贼势强横，曲意主抚，以冀苟安，犬羊之性因得售其欺侮，以至抚局无成，通省糜烂，日甚一日。”②这造成了清政府内部对抚局的激烈争论。主张抚局的官员认为回民军并不反清，可以招抚；反对者则提出回民军瓦解了清政府在抚局地区的统治。他们争论的不是一个问题，而是各持一端。由于清廷没有明确抚局中的权限划分，因而反对抚局的意见从统治者的立场看难以驳倒，最后得到清廷的支持。
