吴燕辉【8】
摘要：廉政公署在香港政府治理腐败的过程中，发挥了巨大的作用，这是与廉政公署本身的特点分不开的。它具有独立的法律地位，广泛的权力，完善的监督体制。本文介绍了我国内地的******机构，并从******机构的设置，享有的权力，配套的监督体制等方面将它们进行了比较，从中得出我国内地现阶段******机构的不足之处，并从完善的角度提出了一些自己的看法。
关键词：廉政公署；监督体系；反贪局；比较研究
一、廉政公署概况
廉政公署（Independent Commission Against Corruption，ICAC）是香港一个专门打击贪污的独立执法机构，香港回归祖国前称为“总督特派廉政专员公署”，成立于1974年2月14日，香港回归祖国后，依照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第五十七条规定，特区政府设立“香港特别行政区廉政公署”，仍简称“廉政公署”或“廉署”。【9】
在廉政公署成立之前，香港的腐败非常普遍，蔓延到了全社会的边边角角。在政府部门之中，腐败日益猖獗，官员们通过种种方式“勒索”市民。当时的香港市民只要使用公共机构的资源，就必须知道怎样行贿。【10】面对如此普遍的腐败行为，香港的普通民众除了“顺应”潮流之外，别无他途。正如当时的一个比喻所描绘的那样：腐败犹如一辆汽车，你可以上车（参与到腐败之中），也可以不上车（不去干预腐败，听之任之），但是你绝不可以去强制停车（抵制腐败）。
廉政公署成立以后，有效地打击了贪污贿赂行为，使得香港成了一个著名的廉洁之地。廉政公署能发挥如此巨大的作用，是由它自身架构和运行上的特点所决定的。
（一）独立的法律地位
按照香港法律的规定，廉政公署不属于香港政府体系，其日常运作及行政管理也独立于警察和公务员体系之外，廉政公署可以独立行使职权而不受外界的干扰。廉政专员直接向行政长官负责，廉政专员不得兼任政府职务。廉政公署的经费，每年由廉政专员将草案批准后提交立法会批准，然后由政府从一项独立开支项目里拨付。廉政公署给予其职员较丰厚的报酬。《香港特别行政区基本法》又再次明确了廉署在香港特别行政区全权处理一切反贪污的体制、机制和职责。廉署调查、预防和教育三项任务由执行处、防止贪污处和社会关系处三个部门负责执行。行政工作则由行政总部负责。
（二）广泛的权力
首先，香港政府为使廉政公署严厉有效地打击贪污受贿等非法行为，先后颁布了3个特别法例，即《防止贿赂条例》、《廉政公署条例》、《防止选举舞弊及非法行为条例》，授予廉署相当广泛的权力：特别调查权，拘留及扣押权，搜查权，使用武力权，获取资料权，物品检押权，限制财产处理权，变更法庭命令权，立法权等。获得廉署专员授权的廉署人员，可以无需拘捕令而拘捕涉嫌者，进行审问；在调查时，有权直接调查涉案人员的银行账号；执行公务时，有权进入和搜查任何楼宇，必要时还可使用武力。其次，法律赋予廉政专员的权力不限于廉政公署条例赋予的权力范围，凡涉及反贪、反贿赂的案例，专员都有权授予调查取证，获取资料，限制处置财产，额外搜查，检取，以及要求交出旅行证件等多项权力。
（三）完善的监督机制
廉政公署拥有巨大权力的同时，也受到各方面的监督和制约：
1.廉署直接向行政长官负责；同时廉政专员要定期向行政会议汇报重要政策及事项。
2.廉政专员及处长级人员须出席立法会会议，回答议员的提问，并向立法会提交年报，立法会有权以立法的方式赋予撤销廉署的权力。
3.立法会可要求廉政专员出席立法会会议，解答有关廉署的政策及经费问题，还有赋予或废除廉署的权力。
4.独立检控权：廉政公署的职责是调查和收集证据，无权起诉，调查情况均交由律政司署决定是否起诉，检控与否是律政司司长的权力。调查和检控权分立，是确保廉署不能滥用权力的重要一环。
5.内部监察及员工操守：廉署人员如被指称涉及贪污或相关的刑事罪行，负责内部调查及监察单位的部门会进行调查，律政司长则会就该部门处理的每宗个案提出法律意见；而已完成调查的个案均会提交审查贪污举报咨询委员会进行审议。
6.司法监督：在司法监督下，廉署行使某些权力前，须事先获得法庭的准许。如，廉署人员扣压证件，须向裁判司申请。
7.咨询委员会：行政长官委任大约40名社会贤达，组成四个独立的咨询委员会。包括：贪污问题咨询委员会，负责监察廉署的整体工作方针及提供政策上的意见；审查贪污举报咨询委员会，负责监察廉署的调查工作；防止贪污咨询委员会，向廉署建议防贪研究的优先次序及审阅廉署完成的所有防贪研究报告；社区关系市民咨询委员会，向廉署建议推行倡廉教育及争取各界支持的策略。这四个咨询委员会需要向行政长官提交年报或提出意见和建议，咨询委员会主席均由非官方人士担任。
二、我国内地的******机构
现阶段，我国内地的反腐部门主要有三个：党的纪检机关、国家行政监察机关和检察机关反贪污贿赂局。
党的纪检机关主要是对各级党组织中的党员干部和一般党员的违纪行为进行检查监督，其处分属于党纪处分。
国家行政监察机关主要是对国家机关任命的领导干部的违法乱纪行为（在检察机关立案的标准之下的行为）进行检查处理，其处分属于行政处分。
反贪污贿赂局隶属于检察机关，各级反贪局的职责是：受理举报中心移送的经济案件；调查贪污、贿赂重大经济犯罪；分析贪污、贿赂重大经济犯罪的情况、特点、规律及趋势；研究贪污、贿赂重大经济犯罪的调查措施、手段和对策；制定调查工作和预防工作的有关规定。
三、二者的比较研究
从以上部分可以看出，香港的廉政公署和我国内地的******机构有以下几点区别：
第一，廉政公署统一管辖与贪污贿赂有关的案件，而我国内地则是由三个机关共同管辖。而在我国内地的******实践中，从近些年的发展来看，反贪的主角是****纪律检查委员会；反贪局和******、监察部只有工作上的配合关系，比如说监察部门查公务人员的违纪问题时，如发现已经构成犯罪，就移交检察部门；反贪部门查案时，碰到边缘的违纪问题，就交给纪委或者监察部。目前的基本状况是，纪委认为构成犯罪的移交检察院，甚至抽调检察院的人来办案。
这就造成了这样一种情况，即名义上有三个机构，但是在针对具体的案件的时候，又往往需要各个机构之间的配合才能顺利地完成。系统之间的联系与配合是很耗费资源的，三个机构从性质上来看分别属于党的组织、行政机关和司法机关，彼此之间没有直接的隶属关系，在行动时的信息沟通、具体行动配合都会有一定的困难，与一个机构统一管辖相比，缺乏效率。在调查犯罪的时候，及时的取证是很重要的，这种情况下，如果机构之间的配合耽误了时间，很有可能会造成某些重要的证据丢失或者被破坏，从而不利于案件的侦查，不能实现******工作的最优化。
第二，廉政公署是一个与所有的政府机关相脱离的独立的反贪机构。其首长廉政专员依法直接向政府最高首长负责，也仅仅向他负责。其职员不隶属于香港公务员序列，有自己独立的经费。这样廉政公署及其人员从地位上具有较大的独立性，以便其更好地发挥检查、监督职能。而我国内地的******机构却都没有实现真正的独立。
（一）监察部门。我国《监察法》第二条规定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”第七条规定：“地方各级监察机关对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作。”这些规定说明我国的行政监察机关实行双重领导，即同时受本级人民政府和上级监察机关的领导，也说明我国的监察是一种行政机关的内部监察。自己监督自己毕竟不可能达到监督的目的。“任何人不能做自己的法官”这句法谚明确地说明了这一点，监察机关一方面受本级政府的领导，一方面对其部门进行监察，必然受到很多牵制，监督效果可想而知。
（二）纪检部门。1993年2月，****中央、******批转了中央纪委、监察部《关于中央纪委监察部机关合署办公和机构设置有关问题的请示》，明确中央纪委、监察部合署，实行一套工作机构、两个机关名称的体制。合署后的中央纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能，对党中央全面负责；监察部按照宪法规定仍属于******序列，接受******的领导。地方各级监察机关与党的纪委合署后，实行由所在政府和上级纪检监察机关双重领导的体制，按照《行政监察法》规定的职责、权力和工作程序开展工作。此后，地方各级纪检监察机关基本上按照上述要求实行了合署办公。在实际政治生活中，监察机关与党的纪律检查机关同一个机关，两块牌子，实行一个领导班子、一套工作机构、两个机关名称，监察局局长通常兼任纪委副书记。纪检部门和监察部门有着错综复杂、纠缠不清的关系，因而也没有脱离行政机关而独立。地方纪委由于当前实行的是双重领导体制，因而使其在监督同级党委中的主要领导时大打折扣。
（三）反贪局。反贪局设置于检察机关内部，虽然属于我国司法机关的一部分，可是也不能说是一个真正独立的机关。
从我国政体的宏观层面上来看，“在中国的政治系统中，执政党的机构与政府机构是高度契合在一起的。这是执政党对国家事务实施领导的体制基础，对司法机关来说也是同样的。”【11】“通过组织领导的方式即掌管重要的司法官员选任权的方式，这是党对司法工作进行领导的最为核心的方式。虽然法律规定了几乎所有的司法官员都须经人大或人大常委会的选举和任免程序，但司法机关所在地的党委以及其内部的党组织在法官的选任，尤其是担任领导职务的法官的选任上有着实际的权力。”【12】“所以，无论是根据现行宪法的规定，还是征之于目前的一般实践，我国的司法独立均不意味着独立于共产党的领导。在这个意义上说，国家的司法机构也就是党的司法机构。”【13】
从司法机关的内部层面上来看，反贪局属于检察机关，各级反贪局的工作人员隶属于国家公务员序列，受到政府机关对公务员的规范要求的限制。在经费方面，反贪局维持机构正常运转和办案的经费，以及工作人员的工资、福利等，都是由行政机关拨付的，这使得行政机关可以通过财政手段对反贪局施加压力，干扰其对行政机关和公务人员的监督工作。
第三，廉政公署拥有广泛而强大的调查权，而内地的******机构却不具备。贪污贿赂犯罪是一类很隐秘的犯罪，有调查难度大、取证困难的特点，同时，贪污贿赂罪的当事人一般都握有某种强大的社会资源，能够利用种种手段规避甚至阻挠案件的调查。因此，应当赋予******机构以广泛而且强大的调查权。香港廉政公署除了拥有反贪工作所需的基本权力之外，甚至还拥有一些特权，如无须手令（Without Warrant）而逮捕；有权搜查可疑的楼宇、扣押犯罪嫌疑人的相关财物；有权调查任何金融机构等。相对而言，内地的反贪局一般只拥有调查权，很多其他在反贪工作中所必需的权力受到限制，如反贪局侦查案件的拘留和逮捕就需要提交公安机关来执行。
第四，廉政公署在拥有强大权力的同时，自身也受到独立的机构的全方位的监督，以保证自身不会腐败；而内地的******机构却没有与之独立的明确的监督机构。绝对的权力，会造成绝对的腐败，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”，【14】这是早在18世纪上半叶法国杰出思想家孟德斯鸠提出的著名的权力制衡学说。一切权力都有滥用的倾向，一种权力在发挥效力的同时，为了防止它的滥用所产生的弊端，就要用另一种权力来对它进行制约；如果一种权力没有制约，那么即便它有一定的功用，在发挥效用的过程中必定会产生新的问题。我国内地的报纸或其他媒介上，不时能见到纪委监察部门或者反贪局的工作人员涉及腐败而被查处的消息，就是这个道理。如果******机构本身出现腐败问题，不仅会直接影响具体案件的调查和处理，更会给社会带来巨大的负面影响，使人们丧失对******机构的信任，间接上也影响了未来******工作的开展。
四、得到的启示
仿照廉政公署，我国内地应当建立一个以反贪局为主体，人员和经费都独立于行政机关的******机构。彻底消除目前纪委、监察局、反贪局三足鼎立的分散、低效、高耗的状况，以便更好地进行******工作，创建和谐社会。其理由有：
（一）依据宪法规定，一切政党、机关、团体、企事业单位和个人都必须在宪法和法律的范围内活动；我党党章亦规定，党必须在宪法和法律的范围内活动。因此，不论行为人身份如何，只要有贪污贿赂行为，都会触犯相关法律，都是违法行为，都应按“一切违反宪法和法律的行为都应当依法追究”的宪法原则依法查处。不必在******领域分割出违反党纪、行政违法、刑事违法三板块（处罚可以考虑，调查则无此必要）由三个部门去查，而应统一于一个部门，以便统一处理，提高效率。
（二）人民检察院是我国的法律监督机关，这一性质，决定了人民检察院应当也有权去监督一切政党、机关、团体、个人是否在宪法和法律的范围内活动。而对这些组织和个人贪污贿赂行为进行调查，同腐败行为作斗争，建设一个廉洁的社会，当是法律监督应有之义。
（三）人民检察院反贪局作为主体具有现实可行性：首先，检察院属于司法机关，基本上独立于行政机关，能够对腐败问题进行较好的监督；其次，人民检察院实行垂直领导，本身已具有对贪污贿赂集中调查，以形成威慑力进而防贪、实施教育所需要的独立的组织体系要素的基础。而纪检部门属于党的组织，本身并不是一种国家机关，从依法治国的角度来看，它的主体性质并没有反贪局来得端正，理应由反贪局来进行这个工作；监察机关隶属于行政机关，监督主体与监督对象没有独立出来，形成了一种自我监督，在监督的意愿、效果方面必然会大打折扣。因此，由反贪局作为主体最具有合理性。
当然在以上的基础上，还应该在以下诸方面努力：实现检察机关反贪局的真正独立，对现行检察院架构的掣肘之处，如经费来源、成员构成受地方监控，都必须真正剔除；在赋予新机构强大的调查权的同时，同时也要加强对它的监督制约，以免******机构自身出现腐败。
