党把村民自治纳入法制轨道，以法律保护广大农民的基层民主权利。1988年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》在全国试行。1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布实施，标志着村民自治这一基层民主建设的制度创新，在法律上得到了正式确认。广大农民享有的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利有了法律保障。在实践中推动基层民主向纵深发展，群众创造了“海选”、“自荐海选”等直选方式，一些地方创造性地推行“两票制”选村支部书记。在村民自治的基础上，四川、山西、江苏等省的一些地方开始试行直接选举乡（镇）长，有的地方“两票制”和“三票制”选乡镇党委书记和党委委员等，这些都进一步扩大了人民的民主权利，堪称中国农民在政治上的第二次解放，极大地促进了农村的稳定和发展。
在推进基层民主的过程中，我们既要看到进步和成绩，也要清醒地认识到存在的问题和不足。一是一些地方民主选举没有真正落实。在调查中发现个别县（市）民政部门在每次村委会换届选举后，上报的数字是辖区全部村或95％以上的村已圆满完成选举工作，实际上10多年来，在历次村委会换届选举中，约有20％的村群众根本没有进行过选举，30％的村在选举中走了过场，村官实际上是乡镇和村支部协商后指派或变相指定。没有选举的乡村，通过委任制，干部层层庇护，共同控制基层的政治经济资源，谋取单位和个人的利益，甚至一些素质低下的镇村干部欺上压下、独断专行、吃喝嫖赌、横行霸道、败坏党风，严重侵蚀着中央的权威。二是“四个民主”落实不到位。即使一些村民自治搞得好的地方，所谓的村民自治也只是落实了民主选举权。与民主选举相配套的更重要的民主管理、民主决策、民主监督体系没有建立起来，选举时有民主，选举完没民主，这种情况是导致当前干群关系矛盾尖锐的一个重要原因。三是乡镇政府与村委会关系没有理顺。在压力型体制下，基层政权为完成上级各种任务、指标，为从农村攫取最大的经济资源，就对法律政策实行“变通”，采取上有政策、下有对策。采取各种方式抵制或变相抵制村民选举，指派横人、楞人、恶人来管理农村，甚至利用地痞流氓、黑社会来控制农村。四是村两委矛盾难以调和。上级任命的党支部和民选的村委会，由于两种权力的来源渠道不同，按照谁授权就对谁负责的政治铁律，党支部倾向对上负责，村委会倾向于向群众负责，这样就不可避免地出现矛盾，往往是得到乡镇支持的党支部控制民选的村委会，使村民自治变成畸形，这看似加强了党支部的领导，实际使党的基层组织脱离了群众、甚至走向了人民的对立面。
由于以上问题在一些地区不同程度的存在，党在农村的政策难以贯彻，农民的民主权利得不到很好的保证。造成这些问题的原因是多方面的：一是农民没有自己的社团组织。民主的游戏规则要很好的遵守，游戏的组织者和裁判员，必须受到参与者的有效制约和监督，否则组织者往往肆无忌惮曲解或无视规则的存在，为所欲为。在村民自治中，群众是分散的弱势个体，没有属于自己的社团等组织，个人的力量有限，根本无法抗衡和监督掌握强大资源的乡村干部，很多时候忍气吞声，敢怒而不敢言。只要农民无法形成对基层政府权力的有效制约，一些蜕变为自利性的乡村干部，就会在上级难以监督，群众无力监督的情况下，明目张胆地干涉操纵选举，独断专行，欺压百姓，致使民主难张。而群众要维护自己的民主权利，关键是要建立自己的社团等组织。就如同民主革命时期的贫农协会、妇救会等群众组织一样，建立起具有现代意义的适合新农村建设的农民组织。二是缺乏民主政治的大环境。地方党政机关很多是形式上的选举制，实质上的委任制，在国家层面缺少民主的环境中，单独在社会层面的农村推行自治，难以形成上下互动。一些靠跑官、买官登上乡镇领导宝座的官员，或出于自身的利益考虑，或出于某种习惯，或出于某种担心，将村委会选举视为一种负担，甚至是对既有权力结构的某种威胁。他们从骨子里反对把其对村干部的任命权变为民选。三是传统政治文化的影响。特权思想、臣民观念、家长制作风、官僚主义等深深地影响着人们的民主、平等意识。
七、民主政治建设的展望
当前，党执政的环境发生了变化，市场经济的建立，各种传媒的广泛应用，科技信息的空前发展，既为党在农村的民主政治建设提供了机遇，使党的宝贵经验和优良传统有可能发扬广大，也使其遇到了严峻的挑战。展望未来，基层民主政治建设依然任重道远。全部免征农业税，是中国农耕文明史上的第一次，这无疑是农村的第三次历史性变革，这次变革为进一步推进基层民主政治建设提供了空间和条件。同时，加强基层民主政治建设，保障农民权益，尊重农民意愿，是建设社会主义新农村的重要内涵和政治保证。
新时期，农村基层民主政治建设要在以下几个方面取得突破。
一是提升民主理念。一方面是培养广大农民的民主理念。受我国长期封建思想和社会主义建设时期高度集中体制的影响，我国农民习惯于服从，办事总爱有一个主事的人作决定，虽然随着市场经济的发展，农民的民主意识有了显著提高，但就广大普通农民来说，还是习惯于听从村干部的安排，主动参与意识不强，民主意识不够。因此，广泛地宣传民主思想，推广民主管理经验和程序，是培养广大农民民主意识，扩大农村民主政治建设，完善乡村两级治理机构的重要措施。另一方面是培养广大基层干部的民主理念，转变党的基层政权的执政方式。在社会主义市场经济条件下，全党必须转变计划经济条件下行政命令的工作方式，改变过去靠行政力量、靠掌控社会资源进行社会管理的思维惯性，要尊重农民这一市场主体和利益主体的意愿，要依法执政、民主执政，要把党的权威建立在深厚的民意基础上。切实认识到基层民主政治是社会主义民主政治的基石，它在保证人民民主权利，维护人民利益，制约监督基层干部，遏止腐败，培养民主习惯、提高民主能力，巩固党的执政地位等方面具有不可替代的作用。
二是鼓励农民建立经济合作和社团等组织。建立农村经济合作和社团组织，不但有利于发展经济，促使农业走产业化、规模化经营之路，实现从个体经营向联合经营的转变，应对市场经济的风险，也有利于村民组织起来参与基层政治建设，维护农民的民主权利，打破一些基层干部的独裁、垄断、专横，促进和谐社会的建立。农村经济合作和社团组织在维护群众利益，监督基层干部行为，抗衡和抵制基层干部歪曲国家政策，促进农村民主政治的发展和社会稳定中具有重要的作用。托克维尔指出，美国是最能把结社自由运用到各个社会领域的国度，而美国的民主政治及其经济长期繁荣，却比较稳定。我们要探索在保证农村合作经济组织和农民社团自愿、自治与民主管理的基础上，将基层政权、经济合作组织和农民有机结合起来的制度设计，促进新农村的建设。
三是完善民主制度，保障民主权利。民主政治是保证人民选举、监督、管理等权利的系统制度安排。要进一步建立完善健全村民自治的相关法律制度，充分发挥村民大会、村民代表会议的作用，规范村级民主决策、民主管理、民主监督，落实农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权，保证“四个民主”同时扎实推进。
四是大力发展基层党内民主，把党内民主和人民民主有机结合。共产党是执政党，基层党委或支部不仅抓党务，而且处于“统揽全局、协调各方”的领导核心地位，是基层重大事情的实际决策者。因此，基层党委的领导不应只在党内选举产生，应探讨建立让群众投票从党员中选举产生法理制度。现在一些地方党的基层领导人的委任或指派，其依据是党章第十三条第三款的规定：“党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。”这就造成一些动机不纯的地方主要领导人，随意调动、指派下级党组织领导人的现象。因此，我们认为，在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党组织原则上不得调动或指派下级党组织负责人，如下级主要领导不能正常履行职责，一般由副职接替。严格规范党内选任制和任期制，尊重基层党员的民主权利和党代表大会的权威。
五是推进乡镇改革。直选乡镇长和乡镇党委书记，打破乡镇领导干部身份终身制，逐步推行上台即官，下台即民的体制，为建设“民选、民治”的乡镇自治做制度准备。逐步实施乡镇自治，这既是理顺乡村关系，融洽干群关系的治本之策，也是发展社会主义民主政治、建设社会主义新农村的重要政治措施。
——《邢台学院学报》2007年第1期
背景说明：此文是河北省社会科学发展课题的最终成果，是在范拥军同志撰写的阶段性成果的基础上完成的。
