这笔外资的引进是张之洞生前未能完成的任务。张之洞从比利时人和美国人手中收回粤汉铁路改为商办后，爱国荷尔蒙没多久就被各省商办铁路公司纵欲般的腐败与低效消蚀殆尽，“翻然悔悟，不护前非，仍拟借款筑造，乃向英、德、法三国银行订定借款草合同”。1909年6月6日，张之洞与英、德、法三国银行，签订了550万英镑的贷款协议，年利率五厘，专用于建造湖广境内粤汉与川汉铁路。但此协议在中央最后批准前，发生变故，“美国援案插入，暂缓陈奏”。而“张之洞旋即病故，此事遂一搁至今”。时人感慨，自从粤汉铁路从洋人手里废约收回以来，“已阅七载，倘若无此翻覆，粤汉早已告成，亦如京汉，已届十年还本之期矣”。
张去世后，本来一直被他压制的两湖绅商，终于失去了制衡，势力大涨。此时，大清国又在大力推进政治体制改革，积极设立地方议会（“咨议局”），这迅速成为绅商们加入政治游戏的大舞台，得以进行力量动员和集结，扛起民族主义和立宪主义的大旗，争取自己的利益最大化。
张之洞未竟的谈判并未中止，盛宣怀接过了接力棒，这也注定了他日后“卖国贼”的命运。为了改变商办铁路大量占用和耗费有限的社会资源，铁路国有及引进外资已经成为朝野的主流思路，这一谈判被大大加快。
盛宣怀无论对内对外，都是个强势的人，在他的主持下，“磋商数月，会晤将及二十次，辩论不止数万言。于原约稍可力争者，舌敝唇焦，始得挽回数事，实已无可再争”，贷款合同的条款不断地向有利于中国的方向发展。不仅年利率依然维持在5%，不到国内钱庄和票号贷款利率的一半，而且所贷款项的半数可以存在交通银行与大清银行，这等于为这两家国有银行提升了头寸，而原合同规定只能存在四国银行。同时，合同还删除了原定四国有权参与建造若干支路的条款，并规定所用铁轨必须使用汉阳铁工厂的国产品，其他原材料则进行国际招投标，不再由外方指定。盛宣怀坚信，根据这一合同，资金到位后，粤汉铁路三年内就能全线接通，十年内可以开始还本。
这份令盛宣怀相当自得的合同，基本内容是：
一、中国向德、法、英、美四国银行借款1000万英镑，年利率5厘。用于建造1800华里的铁路以及车辆设备，铁路将在3年内完工，贷款则须在40年内还清。
二、中国以湘鄂两省的百货厘金、盐厘金等合计520万两作为抵押。此项贷款本利，如能按期偿还，则贷款方不得干预各省之厘捐。
三、铁路建造与管理的全部权力归中方所有，并由中方自行选派3名外籍总工程师，外国银行对所聘总工程师有否决权，但须说明否决理由。总工程师听命于中方督办大臣。其委任、辞退有关人员须经中方总办同意，如有分歧，由中国邮传部作最终裁决，对此裁决，不得提出异议。
四、所用铁轨，必须使用中国汉阳铁工厂自行制造的产品。价格则由邮传部比较欧美产品价格而定。所需从外国购入的重要原材料与产品，须通过招标方式进行，经理之人须通过公共市场，择价格最廉者或货料最佳者购买，定购材料及支取费用，须由中方督办大臣或总办核准签字。进货时须由中方所聘者验看后才能进货。如中国的原料或产品与各国原料或产品相比，质同价低，或价同质高，则应优先购买中国原料或产品。以鼓励中国工艺。
但是，这一完全平等签订的借款协议，立即成为既得利益集团攻击政府的依据，“卖国”、“贪赃”的罪名几乎成为盛宣怀及其邮传部的代名词。盛宣怀的名声本就不好，号称“一只手捞十八颗夜明珠”(经元善评价)，而在对外采购和引进外资时吃回扣、“加帽子”（在定价上加虚价中饱私囊），在大清国不仅是潜规，而且是显规则。
对于大清国的腐败，美国《纽约时报》(New York Times)甚至认为这“危及人类道德”：“现代化的武器装备、防御工事以及铁路的引进一夜之间给大清国的官员们带来了大量的侵吞公款的机会。只要外国的公司引诱他们进行贿赂的话，再怎么老掉牙的枪支或再怎么陈旧的弹药他们都会购买。他们同样也大肆购买了许多原材料。然而，即使是他们在买东西的过程中，行贿现象和贪污行为也比比皆是。”
而掌管了铁路、航运、电报、邮政四大肥缺的邮传部，一直就是腐败的渊薮，官员连轴换，因此在当时就被戏称为“运动部”。1909年，当时的部长陈璧就以贪污罪名被革职。陈璧引进外资贷款，“借高息不借低息，得其回扣，饱其私囊”，而且还卖官，“凡欲占一席位置者，非运动不可，故陈璧在京时，大有臣门如市之慨。”据估计其贪污总额约在585万英镑。而另一任部长唐绍仪，其“营私舞弊和重用亲戚的做法，甚至在中国也达到了不同寻常的规模……他在海关或铁路或邮传部里的空缺，只要能捞到手的都安插了他自己的亲戚或姻亲，或是他的广东同乡”。（莫里循）
腐败随着改革的深入而深入，这是大清国改革的最尴尬局面。时人胡思敬在其名著《国闻备乘》里，曾经生动地描写了宣统年间的“七党林立”：“孝钦训政时，权尽萃于奕劻（庆亲王），凡内外希图恩泽者，非贵缘奕劻之门不得入。奕劻虽贪，一人之欲壑易盈，非有援引之人亦未易扭身而进。至宣统初年奕劻权力稍杀，而局势稍稍变矣。其时亲贵尽出专政，收蓄猖狂少年，造谋生事，内外声气大通。于是洵贝勒（载洵）总持海军，兼办陵工，与毓朗合为一党。涛贝勒（载涛），侵夺陆军部权，收用良弼为一党。肃亲王好结纳报馆，据民政部，领天下警政为一党。溥伦为宣宗长曾孙，同治初本有青宫之望，阴结议员为一党。隆裕以母后之尊，宠任太监为一党。泽公（载泽）与隆裕为姻亲，又曾经出洋，握财政全权，创设监理财政官盐务处为一党。监国福晋（即醇亲王福晋，荣禄之女）雅有才能，颇通贿赂，联络母族为党。”
梁启超也说，晚清中央“号称预备立宪改革官制，一若发愤以刷新前此之腐败，夷考其实，无一如其所言，而徒为权位之争夺，势力之倾轧。藉权限之说以为挤排异己之具；借新缺之立以为位置私人之途。贿赂公行，朋党各树，而庶政不举。”
在这样的大环境下，“盛”名卓著的盛宣怀，突然吃起素来（后盛被查办和抄家，均未发现涉及从本次四国银行贷款中侵吞回扣的任何证据），早已习惯了以最大的恶意来揣测的国人却也宁愿相信“莫须有”。自然，不少反对者并非反腐败，而只是痛恨自己没有机会腐败而已。
最令人们浮想联翩的是，急于追求政绩的盛宣怀和中央领导班子在铁路国有上似乎操之过切。5月8日才成立首届责任内阁（即所谓的“皇族内阁”），9日就在未与地方充分沟通的前提下匆忙公布铁路国有政策，20日则签订了四国银行贷款合同。见惯了老牛拉破车的低效政府的大清民众，对于这种罕见的高效率自然是要多打几个问号的，一件至公至正的事也因此被蒙上了鬼头鬼脑的朦胧色彩。
在这样的大环境下，盛宣怀这位“总揽轮船、银行、铁政、炼冶、煤矿、纺织诸大政，所谓一只手捞十八颗夜明珠”(《经元善致郑观应函》)的猛人，突然吃起素来，即便是真的，也没几个人能相信。
其实，湖南铁路公司与川路一样，也基本依靠特殊政策，在公权力的保驾护航下才启动的——其500多万两总资本金中，商股才100万两，其余的都是米捐、盐捐、租捐、房捐等。那些高喊着民权、产权的绅商们，其实都只是“代理人”，但因为“被代理”的都是沉默的一大群，这些绅商们便俨然当家作主，动辄以“人民”代表自居。这些高喊着爱国的人们，在修路无能、筹资无方的困窘之下，也曾悄悄地试图引进被他们所痛恨的外资，只是外资毫无兴趣与之合作。
而那些纷纷借机成立的湘路公司协赞会、湖南商务总会、湖南粤汉铁路公司等等组织，为了满足各种会长、总理、干事们的官瘾能够举而弥坚、坚而弥久，以“人民”的名义向政府发难就是最好的办法。值得注意的是，素有人望的湖南绅士领袖们，都远远地避开了所谓保路运动，如湖南省咨议局议长谭延闿就故意滞留北京，而副议长亦远走他省，湖南的运动其实被传统的地下帮会及以留日学生为主体的“革命党”所控制。
被地方既得利益集团盘踞的各省铁路公司，其实已经成了暗无天日的黑箱，他们早已习惯了在黑暗中摸索获利。盛宣怀和中央的政策，示好于民，媚眼并非抛给他们。黑夜给了他们黑色的眼睛，那并非用于寻找光明，而只是用来寻找如何让黑夜更为黑暗的路径而已……
山雨欲来风满楼
乖巧、细腻、严谨的江南人，总是不惮于做琐碎的行政工作，盛宣怀也不例外。上任伊始，就宣布铁路国有，这是他在战略上的重大布局，展示了其敢于趟入改革深水区、触及核心利益的勇气，而面对各省、各铁路公司的不同情况，如何因地制宜，对症下药，则是一件技术含量极高的细致活。
作为横跨官商两道的成功人士，从其所作所为判断，盛宣怀从来就不相信口号，更不相信高喊口号者本人对口号的真诚，那些横飞的唾沫背后其实只有两个字——利益。没准，盛宣怀那时就有机会听过法国思想家狄德罗（Denis Diderot）的名言：“爱国主义是恶棍最后的避难所。”
在盛宣怀报送给中央的《条拟收路办法》中，冷静地列出了收回铁路的几个要点：
一是“定宗旨”，“换股”还是“发现”（发放现金），需要中央拍板；
二是“入虎穴”，即要深入第一线，“相机因应”。他将商办铁路的第一线称为“虎穴”，也可见其对既得利益集团破坏力的充分认识；
三是“宣德意”，要大力宣传中央将铁路收回国有是英明正确的决策，并派人先到港、澳、南洋等地收回海外的大宗股票；
四是“守密勿”，他一针见血地指出，那些反对者的“煽惑”，“志不在路”，而又不能贸然解散他们，以免引起新的风波，因此很多工作必须秘密进行；
五是“务坚持”，此事一旦开头，就必须咬牙坚持，“而后办事人乃宜着手”，从这点也能看出盛宣怀在整个收路-保路冲突的基本思路；
六是“明心迹”，绝对不能在这项工作中拿“分毫好处”；
七是“通电报”，加强工作中的通讯沟通；
八是“设收股处”，建立办事机构，以组织手段表示“决无反汗”。
粤、湘、鄂、川“四省情形各有不同，受弊轻重亦异”，御史石长信在他那封推动中央下决心实行铁路国有的报告中，就指出：“粤则有款而绅士争权，办路甚少，湘、鄂则集款无著，徒糜局费……至川汉集款，皆属取诸田间，其款确有一千馀万。绅士树党，各怀意见，上年始由宜昌开工至归州以东，此五百里工程，尚不及十分之二三，不知何年方能告竣。而施典章擅将川路租股之所入，倒帐竟至数百万之多。”
保路OR保款
如何在“公平”与“平均”之间找到平衡点，这是盛宣怀所要考虑的难点。在发布铁路国有政策的次日（5月10日），中央要求各省立即统计各铁路公司的经营状况，清理清查，摸清家底。
最艰难的是川路公司。一方面，川路的资本金大多数来自强征的“租股”，另一方面，川路虽然才建了20多华里，却在所谓的“资本经营”上亏损了300多万，捅了个巨大的窟窿。川路公司当然希望中央能将这个漏洞补上，而这对盛宣怀来说，显然是不可接受的。盛宣怀的计划，就是先解决湖南、湖北和广东三省，“湘路先了，粤路次之……湘、粤厘定，不怕蜀事不定”。
此时，“格老子”们十分安宁，低眉顺目的，与广东、湖南、湖北三省的波涛汹涌形成了强烈的对比。做乖巧的绵羊状，当然是有所图：川路公司的如意算盘是，“保存现存之款，求还已用之款”，在将建设铁路这个显然已经不可能完成的任务甩给中央的同时，收回所有的投资，包括在上海亏损了的300多万巨款。四川代理总督王人文观察，川路的绅商们分成了两类，“甲纯主自办，乙则主归国有，而要求不以路作抵，不提存款，全还用款”，“有力量者，渐趋乙说”。
川路公司股东、曾经短暂留学日本的立宪派人士邓孝可，在《蜀报》上发表《川路上今后处分议》：“今政府此举，就吾川人言之，尚不无小利。故就愚见所及，吾川必欲争川路商办，甚无味也。以交通便利言，则国有自较速；以股息之利言之，则商办亦难期。况吾川路公司成立之性质，记者（即他本人）始终认为谋交通利益而来，非为谋路股利息而来者，故曰听‘国有’便。”
邓孝可对于公司现存的资金，抱有极大的幻想，“路股现金，今约存者尚千万。此千万处分而当也者，则全川永永食其福；此处分案不当也者，虚牝掷金，租股疮痍，其何日复哉。”他甚至将这些款项派了用场：“以一百万金，力扩川航事业；以五百万金，充地方殖业银行资本；以二百万金，为川省教育基金……”同时，他还希望政府“把几年来已用去之款与上海损失之款，一并用现金偿还”。
